用来标志飓风强度的“Saffir-Simpson分级系统”（Saffir-Simpson scale）共分五个等级，最高等级是5。2005年8月29日，在墨西哥湾行进了几天的卡特里娜飓风（Hurricane Katrina），从原来的4级加强到了5级，以257公里的时速猛扑美国路易斯安那州（Louisiana）的新奥尔良（New Orleans）。5级飓风可以导致毁灭性的灾难，有历史记录以来，只有3场等级为5的飓风袭击美国。

危险就在眼前。

这一天，布什总统与路易斯安那州长Kathleen Blanco联系，请求她把国民自卫队的管理权交给联邦政府以便协调救灾。但是这个请求被拒绝了。


【运送救灾物资的国民警卫队卡车。新奥尔良，2005-08-31】

美国的国民警卫队（National Guard）是归各州州长指挥的，而不是联邦政府。这其中的原因，就在于美国是联邦制国家，所谓United States of America，美利坚合众国。今天通常认为的联邦制（federalism），普遍指的是两级政府系统——中央政府（central government）和地方政府（constituent government）。具体到美国，就是联邦政府（federal government）和州政府（state government）。合众国里的“众”，就是各州。各州是实体单位，美国呢，是各个实体的集合。今天美国联邦政府的主要指责，只有两个：对外国家安全，外交。

美国的联邦制，不是凭空而来，而是来自历史的传承和当时的实际状况。不考虑历史因素和实际情况的社会试验，往往是纸上谈兵，以悲剧收场，共产主义试验就是典型的例子。美国的政体，虽然有独创和崭新的东西，但独创恰恰是基于自己的历史和独特的传统；新，都是从旧来的。

联邦制来自于美国创立时的实际状况，独立前，各州就是相对独立的殖民地，都服从英国女王，但各州的经济文化宗教民族等等情况却各不相同。比如北部的新英格兰地区（New England）有很多人是公理会信徒（Congregationalist），而在南部的弗吉尼亚（Virginia）就是奉英国国教（Anglican church，Church of England）为官方宗教（established religion）。一句题外话就是，正是因为畏惧独立革命前有的州确立了官方宗教，才有康涅狄格州浸信会信徒（Danbury Baptist Church in Connecticut）在给杰弗逊写信里表达了担忧，也才有了杰弗逊的回信里提到了著名的“政教分离”（Separation of Church and State）的说法，那意思本是确认美国不会确立官方宗教以维护宗教信仰自由，而不是说政治和宗教严格分离。

因为殖民地以来的传统，美国各州有很大的主权，比如立法、征税、以及对国民警卫队的指挥权。所以，美国实行二级系统的联邦制也就顺理成章。而这个联邦系统，是非常强调和保护州权的，联邦政府权力有限。美国总统想要直接调动国民警卫队，应该是出于相关各州州长应付紧急灾难的请求，得到各州长的许可。布什总统没有在灾害前得到路易斯安那州长的许可，因而无法通过联邦政府机构指挥调动国民警卫队。

国民警卫队最初就是各州的民兵，归各州管辖的。1903年的“民兵法案”（Militia Act of 1903）才实现了美国今天的国民警卫队，军阶、着装、体制上有了统一标准，但依然是各州行使指挥权。再次看到了历史的传承。

美国宪法起草人、第四任总统詹姆士·麦迪逊（James Madison）曾经如此强调保留一切可能权力给州和人民的必要性：“宪法授权给联邦政府的权力是很少的和有限制的。留给州政府的权力是巨大的和没有限制的。”（The powers delegated by the ... Constitution to the federal government are few and defined. Those which are to remain in the State governments are numerous and indefinite. -- James Madison, Federalist, no. 45, 308--14）

为什么州长可以调动本州的国民警卫队？不是简单的州长是最大的官，更根本的是，州长的民选的。这就体现了美国的共和传统。

大家通常只强调美国是民主国家，却不大关注民主之上的共和。何为共和？维基百科（wikipedia）的解释是“广义的共和就是一个由公民领导的州或国家，这些公民不需考虑本州或本国之外的原则，而只以自己的原则来决定政治取向”（http://en.wikipedia.org/wiki/Republic）。另外一个定义更说明问题：共和就是最高权力来自有选举权的公民。这个权力可以通过直接或间接选举代表来实现，他们对选民承担责任（http://bensguide.gpo.gov/6-8/glossary.html）。

共和强调的是主权在民，权力是通过自下而上的授权获得的，而不是自上而下的授权获得。共和的反面是王权，王权就是自上而下的，不需要人民的授权，也不必须对人民负责。民主是实践共和的一种方式，民主认同一人一票多数人作决定的原则，majority rules。民主不是没有危险，我们需要随时警惕多数人的暴政。而实现共和的主权在民原则，未必一定要通过一人一票的选举。比如美国的参议院，每个周有两个席位，但是各州人口区别很大，怀俄明的一个参议员只代表大约25万人，而加利福尼亚的一个参议员却代表了大约1700万人。这不符合一人一票的民主原则，怀俄明的25万人，和加利福尼亚的1700万人有一样的发言权，但却符合公民授权的共和原则。而在参议院，这俩人有同样的投票权，这里就体现了民主原则，一人一票。

具体到美国，州长是民选的，得到了当地人的授权，可以调动国民警卫队。而各州的议员，没有代表美国公民给总统同样的授权，因此通常情况下，美国总统不能直接调动国民警卫队。

共和政体类似法律系统的无罪推定。在法庭上，不能证明一个人有罪，这个人就是无罪；在共和政体，公民没有明确授权给政府，就假设政府无权。

在应付突发事件比如灾害上，共和政体不是最有效的方式。共和政体的优势是避免政策失误和一定程度的纠错能力，劣势是反应迟缓效率不佳。所以我们看到，当卡特里娜飓风灾害到来以后，美国各级政府在救灾上的表现都有点缓慢，跟不上事情发展的节奏。这是有制度本身的原因的，因为很多时候，政府没有得到人民的授权。布什要跟路易斯安那州商量获得授权，路易斯安那州要和新奥尔良市商量获得授权，这就不够有效率了。于是人们突然意识到，原来这个被称为世界上最有权力的人的布什总统，他的权力其实是那么有限，美国联邦政府管辖的范围是那么小。

什么事情最需要效率？没错，战争。因此你会发现，军事系统采用的，是和共和政体几乎完全相反的办法。在军队里，长官对士兵有绝对的权威，上级对下级有绝对的权威，等级分明，授权是自上而下的，上级不需要得到下级的授权，也不对下级负责，下级对上级没有任何制约。只有这种办法，才能应付瞬息万变关乎存亡的凶事——你死我活的战争。

而在和平状态，就要用不同的办法。其中最好的是共和。共和不但有实践的成功经验，还有坚强的道德基础——人人生来平等，没有什么人天生就是有统治别人的特权。权力只能来自人民。

任何重大灾难或者突发事件的爆发，在最初阶段都是流通着很多不完整的报导和不实的谣传。这是新闻界的自然反应，所以想要对事情有个相对清楚的了解，需要一点耐心。等尘埃落定，再指手画脚也不晚。

本文不是为了替谁开脱，卡特里娜（Katrina）飓风虽然是天灾，可巨大的人口和财产损失里，也有人祸的因素。但是把事情变成指责布希和嘲笑美国的大合唱，就错的离谱了。下面介绍一些有关卡特里娜灾害的事实，可能你在主流媒体上不大会经常见到，读过之后，也许你就骂不出口，笑不出来了。

1）一般情况下，布希没有权力调用国民警卫队。

美国的国民警卫队（National Guard）是归各州州长指挥的，而不是联邦政府。这是美国的规则。美国总统可以选择直接调用国民警卫队，但那应该出于相关各州州长应付紧急灾难的请求，得到各州长的许可。布希总统没有在灾害前得到路易斯安那州长的许可，因而无法通过联邦政府机构指挥调动国民警卫队。

2）布希在飓风登陆前两天给路易斯安那州长和新奥尔良市长通电话，请求他们实行强制性撤离，但是新奥尔良市长发出的第一个撤离指令是自愿性的。

2005年8月27日星期六下午5时，新奥尔良市长纳根（Ray Nagin）对市民下达了“自愿撤离”的指令，并宣布进入紧急状态。卡特里娜飓风袭击新奥尔良市的时间是8月29日星期一上午8时。市民有一天半的时间撤离，但是可惜，这第一个撤离指令不是必须遵守的，而是市民自愿。次日上午（8月 28日），在接到美国台风中心（NHC）主任梅费尔德（Max Mayfield）打到家里的电话之后，纳根市长才下达了强制性撤离的指令。

3）路易斯安那州长和新奥尔良市长在布希总统之前得到了“美国台风中心”发出的飓风警告。

8月27日星期六晚些时候，美国台风中心（National Hurricane Center）主任Max Mayfield分头给路易斯安那州长Kathleen Blanco（Louisiana Governor Kathleen Blanco）和新奥尔良（New Orleans）市长Ray Nagin发出通报，警告他们飓风的强度和可能造成的危害。第二天（8月28日），台风中心主任Mayfield通过视频会议把同样的信息通报给了布什。

4）在飓风登陆当天，布希请求路易斯安那州长把国民自卫队的管理权交给联邦政府以便协调救灾，被州长布兰克拒绝。

当看到情况紧急时，布希没有等待路易斯安那州向联邦政府发出请求，而是主动建议布兰克州长把国民警卫队的指挥权交给联邦政府以便协调行动，但是不知出于什么原因，布兰克拒绝了这个请求。很巧，路易斯安那州长布兰克是民主党，新奥尔良市长内根也是民主党。

5）布希命令联邦军队协助灾民撤离新奥尔良。

9月2日布希颁布命令，调动7000名军人进入新奥尔良参与救灾协助警务。这个命令导致新奥尔良有两个并行的权力系统。因为当地政府没有交出管理权，所以理论上还是市政府掌管地方权力，负责救灾。但是他们一方面因为种种原因无力应付混乱局面，另一方面又拒绝交出管理权，使布希政府无奈出此下策。而实际上，这个决定有可能与1878年通过的一个法案（Posse Comitatus Act）相违背，那个法案规定用联邦军队维护地方警务违法。这是没有办法的办法。

值得庆幸的是，赫赫有名的82空降师不负众望，只用了6个小时就完成了部署，从基地到达灾区，这个奇迹是通过他们提前一天的演练和准备得以实现的。

6）布希政府五年来对路易斯安那州的水利拨款比过去克林顿政府只多不少。

美国负责水利建设的是“美国陆军工程兵团公司”（Army Corps of Engineers），路易斯安那州的“美国陆军工程兵团公司”得到了超过所有其他州的联邦政府拨款，过去5年布希政府共给该州拨款19亿美元，排在第二位的加利福尼亚州只得到14亿美元，而加州的人口是路易斯安那的8倍。总体来说，共和党布希政府对路易斯安那的水利拨款略微超过了之前的民主党克林顿政府。

如果说是经费不足导致水利设施不堪重负，那么历届的政府都难辞其咎，布什政府还是其中表现比较好的。而对水利经费被挪用或浪费的报道让人怀疑问题到底是钱不够，还是决策失误以及钱被浪费滥用。



【泡在水中的新奥尔良体育场，该处曾被用来作为临时避难所】

看了以上这些，如果你还是觉得事情都是布希的错，well，说明还有更多你大概还不了解的事实。例如：上述这些事实，主流媒体未必有很大兴趣大规模报导。可是美国佬不是喂什么吃什么的主儿，美国佬嘴很刁，他们自己找信息，他们也不信任主流媒体。

2005年9月7日公布的CNN、今日美国、盖洛普（CNN/USA Today/Gallup）民意调查的结果可不符合你从主流媒体上得到的印象。

谁最该为卡特里娜飓风后的问题承担责任？
布什：13％
联邦政府机构：18％
州和市地方官员：25％
没有谁该被谴责：38％
（http://edition.cnn.com/2005/US/09/07/Katrina.poll/）

再看下列事实：

7）新奥尔良市大部分地区是海平面或低于海平面高度。

该市海拔最高的地方仅高出海平面6英尺，而且整个城市在缓慢下降。从1830年开始，城市就限制土葬，因为担心尸体腐烂引发传染病。洪水对这里一直就是严重的威胁。难怪美联社的民调数据显示（AP-Ipsos poll），54的美国民众希望整个放弃被大水浸泡的4/5地区，搬迁到更安全的地方。

新奥尔良地处沿海，几乎每年都有各种飓风台风警报，可几乎每次都没有直接袭击城市，或者是强度不大，都没有形成重大灾害，所以大家警惕性逐渐松懈，对警报不够重视和警觉。不成想这次是真的。

8）新奥尔良损失惨重的重要原因不是飓风本身，而是防波堤破裂。

飓风引起的降雨并没有导致大水泛滥，防波堤的崩塌是主要原因。8月29日星期一接近中午时分，十七街那里的运河的一段防波堤破裂，被飓风搅起的汹涌海水灌入低洼的新奥尔良。城市很快被淹。

9）造成致命破裂的那段防波堤，设计能力只能应付3级飓风，而卡特里娜登陆时是4级。

芝加哥论坛报的报道这样说：

“我不认为拨款是导致卡特里娜飓风灾害的一个原因”，“美国陆军工程兵团公司”主任工程师 Carl Strock将军说，“即便这个项目（维护防波堤）完工了，我的看法是，基于暴风雨的强度，商业区和法国区的洪水仍然会发生。

为什么防波堤只设计出这么低的防洪能力？这要问几十年前作决定的人。

10）发生破裂的防波堤是已经完工的修复过的段落。

虽然整个维护防波堤的工程没有完工，但是出事的一段是已经完成修复的部分。事实证明，无论再怎么修理维护，防波堤从设计上就无法应付这么大的风浪。过去没有出事，只是运气好。而确实已经有人在4年前预言，如果碰到强烈飓风直接袭击这个地区，新奥尔良就会面临今天我们看到的局面。狼真的来了。

11)新奥尔良多年以来一直不景气。

新奥尔良在2004年美国国家统计局公布的最贫穷城市里排名第九，平均家庭收入是31,369美元。该市近年来人口流失，最近的人口数是 485,000。这可以解释为什么会有很多穷人没有自己的交通工具，因而需要依赖城市当局帮助撤离。而遗憾的是，当地政府没能有效的提供这一帮助。一方面，灾民受困无法离开；另一方面，数百辆校车闲置在停车场被洪水吞噬成为垃圾。

12）新奥尔良有很高的犯罪率，超过成为谋杀之都的华盛顿特区。

华盛顿特区得到“美国谋杀之都”（murder capital of America）的称号，是因为与之比较的是五十万人口以上的大城市，新奥尔良没有达到那个要求。而真实的数字是，新奥尔良的谋杀率比华盛顿特区高16％，是美国平均水平的大约10倍。那里本来就是个治安败坏的地方，很多街区极不安全，而长期的警力不足加剧了这个趋势。不到1/4的凶杀案最终有人被定罪，惩治不力致使大量暴力罪犯逍遥法外。所以当大水之后发生哄抢、强奸、袭击救援人员等等犯罪行为，应该是在意料之中的。那里本不是太平之地。

自然灾害的发生，是无法完全避免的。人所能做的，就是尽量预防灾害，尽量减低灾害带来的人员和财产损失。

失去的生命已经足够让人悲痛了，假如不能诚实面对失误和偏差，那就太可惜了。如果这次我们不能从惨重的牺牲里学到点什么，下次就难免更多的亲人永别和伤心泪水。



－－原载：《曹长青网站》http://www.caochangqing.com